Le 1er février dernier Barack Obama a reçu la démission formelle de Madame Hillary Clinton, secrétaire d’Etat aux Affaires Étrangères. Nommé par Barack Obama en décembre, le sénateur John Kerry, candidat malheureux à la présidence des États-Unis en 2004 a prêté serment le 7 février, quelques jours après avoir reçu le feu vert de la commission du Sénat. Pressentie pour la charge, Susan Rice a finalement retiré sa candidature suite à des propos controversés sur la mort de l’ambassadeur américain à Benghazi.
Élu démocrate au Sénat pour le Massachusetts depuis 1985, John Kerry a déclaré pour son investiture qu’il « honorait là la plus belle page de sa carrière ». Une modestie tranchant avec l’esprit de mission de son prédécesseur, espérant couronner sa carrière un gradin plus haut. De fait Hillary Clinton aura marqué de son empreinte un Département d’Etat fortement féminisé. Elle-même avait succédé à Mmes Madeleine Albright et Condoleeza Rice. Mme Clinton s’opposait systématiquement aux nominations issues du sérail des conseillers de la Maison Blanche. Sur le plan stratégique, elle a réorienté le personnel diplomatique vers la compréhension des acteurs non-étatiques. Ce qui fait dire à Mme Albright (ABC, 13 février) que le « job est devenu plus dur. Nous faisons face à une prolifération d’acteurs non-étatiques, et nous devons mettre en place les outils adaptés. C’est en grande partie une navigation en mer inconnue »
Le Secrétaire d’Etat Clinton part avec à son actif quelques succès notables. Premier desquels l’ouverture et la démocratisation de la Birmanie, pièce majeure dans le nouveau containment tourné vers la Chine. La détente observée avec Cuba, les assurances renouvelées à la Corée du Sud, le Japon, Taïwan, l’indépendance du Sud-Soudan constituent aussi un motif de satisfaction. Le retrait d’Irak et d’Afghanistan, même si il laisse ouvertes de nombreuses questions n’est pas moins un objectif de politique intérieure bien négocié avec les objectifs de sécurité extérieure. Enfin, la généralisation du recours aux drones plutôt que de troupes spéciales au sol a détourné l’attention de la guerre au terrorisme, sans pour autant s’aliéner complètement des pays comme le Pakistan et le Yémen. Avec la nomination de « Monsieur Drones » John Brennan à la CIA, l’intensification des assassinats ciblés réclamera d’autant plus de tact.
Au registre des incertitudes, nous avons déjà évoqué les situations en Irak et en Afghanistan. Quid aussi de certains angles morts de la politique étrangère américaine: Amérique Latine, contrôle des armes, engagement dans les institutions internationales. Le temps passant, avoir le siège de l’ONU à New York en devient de plus en plus cocasse. La réintégration du Conseil des Droits de l’Homme masque mal le manque de considération pour le « machin ».
La question du multilatéralisme pourrait en effet passer du registre des incertitudes au registre des échecs. Après l’unilateralisme de l’administration Bush, le Prix Nobel de la Paix 2009 venait anticiper une inflexion de la politique étrangère des États-Unis. Tragique désillusion, illustrée par le choix des gaz de schiste et l’échec des sommets pour le climat de Copenhague (dès décembre 2009!) et Doha en 2012, sanctionnant l’arrêt de mort du Protocole de Kyoto.
Les tensions autour de l’Iran, avec Israël et les pays du Golfe Persique en première ligne constituent aussi une source de préoccupation. Si la guerre des services secrets bat son plein à coup de scientifiques assassinés, l’office de John Kerry pourrait bien être celui de l’Iran officiellement nucléaire. Nucléaire encore avec les pieds-de-nez répétés de la Corée du Nord où l’avènement de Kim-Jong-Un n’aura rien changé. Nucléaire enfin avec l’arrêt du programme d’installation de missiles en Pologne, confirmé ce 16 mars dernier. C’est plus largement le rôle de l’Otan, engagé dans une mission hors de son champ d’action historique en Afghanistan, et donc de la relation avec les alliés historiques européens qui est posée. Ici un expert français en relations transatlantiques précise: « L’Organisation est autant une alliance militaire qu’une communauté de sécurité reposant sur des valeurs démocratiques. À mon sens, l’OTAN est en constante réorganisation de ses missions et de son rôle. » C’est donc l’occasion qui en dicte l’utilité. En absence d’ennemi, elle est en veille.
Les défis de John Kerry
John Kerry, 69 ans, compte 40 ans d’expérience politique. Il est moins attendu qu’Hillary Clinton qui suscitait toutes les attentes de l’apres-Bush. Avec un brin d’humour, un haut fonctionnaire a dit pendant la cérémonie d’investiture: « vous devrez marcher dans les chaussures d’Hillary Clinton, c’est à dire des escarpins hauts perchés ». Ce fils de diplomate est perçu comme plus placide, moins ambitieux. C’est un jugement hâtif sur l’apparence de l’homme. De son enfance à Berlin Ouest il conserve une farouche volonté d’abattre les murs. Plus internationaliste que Barack Obama, il a déjà signalé deux axes: la protection des femmes et l’accompagnement de la démocratie au Moyen-Orient.
Alors qu’Hillary Clinton avait accumulé une grande partie de son million et demi de kilomètres de visites officielles en parcourant l’Asie, c’est à l’Europe que John Kerry réserve sa première tournée étrangère. Retour en grâce de Londres, première capitale visitée. Puis, Berlin, Paris, Rome et Ankara. Washington ferme des bases, l’Otan après l’Afghanistan est une coquille sans objectifs: il fallait un peu rassurer les alliés européens, tous engagés dans une spirale fatale de désarmement.
La Turquie ouvertement neo-ottomane est ensuite la porte d’entrée au Moyen-Orient. Si vu d’Europe cette réorientation est vécue comme le choix de l’Asie plutôt que de l’Europe, les États-Unis eux voient d’un œil plus favorable l’engagement croissant d’une démocratie alliée -en dépit des rodomontades d’Erdogan-, ou en tout cas perçue comme stabilisatrice dans un Moyen-Orient chamboulé.
La tournée se poursuit au Caire, 4 ans après le discours censé remettre les compteurs à zéro, puis à Riyadh, à Dubaï et enfin à Doha. Au menu des discussions: Iran, Syrie, stabilité de la région. Peut-être un peu de démocratie, mais les États-Unis ont renouvelé leur aide de 4 milliards de dollars à l’Egypte. Vis-à-vis de cette région, deux facteurs ont contribué à changer structurellement les relations. La croissante indépendance énergétique américaine suite au boom des gaz de schiste d’une part; le désengagement militaire de points chauds comme l’Afghanistan, l’Irak, la non-intervention au Mali et en Libye d’autre part. Les États-Unis s’efforcent d’être un partenaire impartial plus que détaché, et le peu de sympathie qui lie Obama à l’israélien Netanyahu complète le tableau.
Revirement? « L’hypothèse la plus probable est que l’administration a décidé de replacer le Moyen-Orient au coeur de ses préoccupations (comme on peut le voir avec la visite imminente de Barack Obama en Israël). Clinton a essentiellement servi l’objectif du pivot vers l’Asie et il me semble que John Kerry a pour mission de montrer que les EU ne se désintéressent pas des dynamiques nées du « Printemps Arabe », avance notre expert.
À ce sujet, le spécialiste des États-Unis François Durpaire* ajoute: «il y a une continuité dans la recherche de ce que j’appelle le co-leadership», les États-Unis dans le rôle du senior partner, et un local partner en fonction du sujet et de la zone géographique. «Longtemps membre de la commission aux affaires étrangères du Sénat, John Kerry y puise l’expérience nécessaire pour tisser ces liens».
Obamacy
A partir du 20 mars, c’est à la suite de Barack Obama que John Kerry va poursuivre son baptême du feu. Le programme de la visite en Israël, les Territoires Palestiniens (et en Jordanie, l’inclusion d’Amman dans cette visite est significative du cercle que la Maison Blanche entend impliquer dans la dispute palestinienne) donne le ton de toute la diplomatie étrangère selon Obama. Avoir son Secrétaire d’Etat dans les bagages, c’est autant pour l’adouber que pour le brider. Le pourtant très progressiste Haaretz se demande (18 mars): « Obama, did you bring any presents? ». C’est que fidèle à sa stratégie, le Président Américain reste en retrait. Si il ne porte pas dans son cœur le fraîchement réélu Premier Ministre israélien, il n’y aura pas de paroles de désapprobation. Même attitude auprès de Mahmoud Abbas, les Palestiniens risquant de passer à côté du Président américain le plus arabophile de l’histoire. Les lieux de la visite présidentielle sont comme un symbole… de l’absence de symbole. Pas de mur autour de la Cisjordanie, pas de visite de la forteresse de Massada: Obama refuse l’instrumentalisation des uns comme des autres. John Kerry en prenne bonne note: comme révélé par le Ministre géorgien au Affaires Étrangères Irakli Alasania pour la reconnaissance de statut d’observateur à l’ONU de la Palestine: « Les États-Unis ont voté contre, mais ils nous ont demandé de voter pour ». Ainsi fonctionne l’Obamacy.
Même au sein du Département d’Etat la marge de manœuvre est réduite. C’est de bonne grâce qu’il a accepté de prendre comme porte-parole Jen Psaki, conseillère en communication venue de la Maison-Blanche.
Est-ce à dire que John Kerry est condamné à poursuivre la politique de l’odomètre, avaler des kilomètres, enchaîner les rencontres, en espérant que « quelque chose » se passe? « Je ne crois pas l’administration dans une politique d’attentisme. Certes, la manoeuvre diplomatique est évidente (à mettre en lien avec l’accent placé par Hillary Clinton sur le « smart power » dans le premier mandat), mais l’administration a surtout cherché à s’assurer que les événements ne débordent pas et ne passent pas hors de contrôle ». Ici encore, l’avis de l’expert invite à ne pas confondre façade et profondeur de l’action diplomatique.
Chaque Président américain a essayé de négocier une paix entre israéliens et palestiniens. Qu’Obama, Prix Nobel de la Paix, ne tente rien ternirait son bilan face à l’Histoire. Et comme il ne peut viser de réélection au terme de son deuxième mandat, la marge de manœuvre existe. Ceci dit, l’Obamacy n’est pas en recherche de gloire. « Au-delà, l’activisme diplomatique ne doit pas masquer une autre forme de présence américaine (plutôt en Afrique ou au Yémen): l’approche « légère » (ou « furtive ») passant par l’assistance technique ou militaire et la présence discrète d’éléments de l’appareil de sécurité nationale (CIA notamment) dans ces régions. »
Stratégie de long terme
Les États-Unis ont changé de politique dans un monde qui a changé. La prolifération d’acteurs non-étatiques qui jouent à la zizanie entre États, parfois avec la complicité d’autres États; la baisse du poids relatif des États-Unis, où les dégâts sociaux de la crise semblent durables; la tranquille montée en puissance de la Chine; les soubresauts du monde arabo-musulman; le refus d’avancer de l’Europe; la sourde mais ferme opposition de la Russie. Ces éléments mis bout à bout, le choix d’une politique attentive et attentiste plutôt que la fuite en avant des neo-conservateurs semble plus adaptée. Conclusion avec notre expert: « -On assiste finalement au retour du temps long en politique étrangère, peut-être pour ne pas perdre de vue le défi stratégique majeur de cette moitié de siècle qu’est la tranquille montée en puissance de la Chine? -Oui, bien qu’il faille relativiser et la montée en puissance de Pékin, et le «retour» du temps long, qui n’a jamais cessé d’être au cœur des réflexions strategiques ».
*François Durpaire vient de publier un «Que sais-je» Histoire des États-Unis aux Presses Universitaires de France.
